EØS-puslespelet og brikkene som manglar


Miljøreguleringa under EØS-avtalen er på mange måtar eit puslespel som manglar brikker. Vi står ikkje så fritt når vi skal fylle tomromma.

Som jurist er ein gjerne over snittet oppteken av urettvise og usakleg handsaming, og søker mot indre logikk i lovgjevinga, også sett i større samanhengar. Dette ønsket om harmoni viser seg t.d. ved utforminga av nye lovtekstar, ved at ein kopierer reguleringsteknikkar og ordval frå gjeldande regulering. Det er ikkje naudsynleg å finne opp hjulet på ny dersom ordlyden i ei gjeldande regulering også gjev det resultatet ein ønskjer på det nye feltet. Også domstolane likar harmoni, og rettsavgjerder knytt til ei slik formulering kan bli brukt som argument i tolkinga av nye reglar. Vi likar å sjå at ulike regelsett supplerer einannan, at dei harmonerer og ikkje kolliderer. Lovgjeving vert som eit stort samfunns-puslespel. Puslebitane vert utforma til ulike tider og lagt ned kvar for seg, men samla gjev dei eit bilete av reguleringa av samfunnet. Slik kan vi også sjå på EU-miljøretten.

EU-miljøretten fekk ein nokså trong fødsel. Sjølve drivkrafta bak samarbeidet var målet om auka frihandel. Når ein bygde ned skrankane mot handel over landegrensene, førte dette til auke i miljøulempene frå transport, spreiing av miljøgifter over landegrensene med importerte produkt m.v. Miljøreguleringa fekk då mest karakter av å vere tiltak for å bøte på negative verknader av denne auken i handelen, sjå Europautredningen sin sluttrapport NOU 2012:2 Utenfor og innenfor, https://www.regjeringen.no/nb/dokumenter/nou-2012-2/id669368/ på s. 575. Miljøspørsmål har i dag utvikla seg til å bli eit sjølvstendig og prioritert politikkområde i EU. Frå spreidd regulering av påtrengande problem har ein fått eit meir heildekkande puslespel, der dei fleste brikker er lagt. Regelverk vert stadig innskjerpa og rettsteknisk forbetra gjennom harmonisering av eksisterande regulering. Puslebrikkene vert løfta på ny, finpussa og justert i kantane.

Kva så med EØS-miljøretten, som Noreg har bunde seg til? EU-retten vert ikkje automatisk EØS-rett. EØS-komiteen vurderer om regelverket fell inn under verkeområdet for EØS-avtalen, som har eit snevrare verkefelt enn EU-retten. Komiteen gjer eventuelle tilpassingar i teksten, før den vert teke inn i EØS-retten. Det er ei rad EU-reglar som ikkje vert tekne inn. Det vidfemnande regelverket for naturvern er halde utanfor EØS-avtalen, og også område som klart rører ved miljøspørsmål, som landbruk og fiskeri, fell utanfor. Og EU-retten gjeld utover i sjø, medan EØS- avtalen sitt geografiske verkeområde er «Norges territorium» etter art. 126. På sokkelen og sonene utanfor sjøterritoriet ved tolv-mils grensa, er det offisielle norske standpunktet at EØS-avtalen ikkje gjeld.

I den grad EU-miljøretten utviklar seg til eit samstemt og innbyrdes harmonisert regelverk skaper det EØS-rettslege utfordringar. Miljøreguleringa under EØS-avtalen vert på mange måtar eit puslespel som manglar brikker. Dei hola som oppstår i puslespelet, må fyllast med norske reglar med nasjonalt opphav for t.d. naturvern. Det kan hevdast at i den grad EØS-avtalen representerer eit demokratisk underskot, forplantar dette underskotet seg indirekte også til område som fell utanfor avtalen. Når vi her skal utforme puslebrikkene bør vi i mange samanhengar leggje oss tett opp mot EU-retten, dels av omsyn til å skape indre harmoni og samanheng også i norsk rett, men også for å unngå unødige særnorske løysingar på nye felt, som t.d. arealplanlegging i sjø eller måling av miljøkvalitet i havet. Lovgjevar må soleis ha blikk for og oversikt over heile det EU-miljørettslege puslespelet.

Dei manglande puslebrikkene gjev vidare eit fiffig utslag for tolking av EØS-miljøretten i norske domstolar og forvalting. Det er EU-domstolen som avgjer langt dei fleste rettsspørsmål om tolking av EU-miljøretten, og domstolen vil i tolkinga sjå til sine eigne tidlegare avgjerder. Til dømes kan ein tidlegare dom på området for naturvern (utanfor EØS) vere relevant i tolkinga av seinare utforma reglar for konsekvensutgreiing (EØS-rett) fordi det er nytta ein reguleringsteknikk med å kopiere ordlyd. EU-domstolen nyttar relevante dommar i argumentasjonen, uavhengig av om dei gjeld regulering innanfor eller utanfor området for EØS-retten. I tolkinga av EØS-retten må norske domstolar og forvalting på same måte vektlegge relevant domstolspraksis frå heile EU-miljøretten av omsyn til den såkalla lojalitetsplikta under EØS-avtalen og omsynet til å sikre at EØS-retten harmonerer med EU-retten. Heller ikkje norske domstolar og forvalting kan dermed nøye seg med EØS-puslespelet, men må aktivt følgje med på puslinga i EU.